实现民族复兴是国家发展的总体目标，而人民对生活有保障、权利有增进、发展有机会的期许则是国家梦想的基本构成单元。

康有为认为将孔教立为国教在于其能够挽救危亡，而陈独秀则认为孔教之设立有碍于信仰自由。然而，这种看上去自然而然的（其实是习传性的）、基于血缘亲情的伦理观念正是现代人格主义道德学说和法律体制最大的对立面。

不过他认为这样的宪法在中国是不存在的，而这种仅将宪法当做一种根本大法的观点在毛泽东那里也存在。[43] 不过就法律与伦理分离而言，一者在于伦理领域的意见过于纷繁复杂，常常由于夹杂了当事人太多的情感性因素而难于达致统一。[16]在袁颁布通令之后，社会上即刻出现了大量力挽狂澜、扶翼圣教的小团体。同时，它们也没有绝对地凌驾于其他一切规范之上的效力。[55]See Michael Walzer: Revolution of the Saints:A Study in the Origins of Radical Politics，Harvard University Press， Cambridge， 1965， pp. 183-198. [56]陈独秀：《陈独秀著作选》（第1卷），上海人民出版社1993年版，第224页、229页。

同样，君主也不是事无巨细都要操心的慈父，他的主要职责在于保护臣民的安全。尽管一定的法律秩序必定以一定的道德秩序为基础，但儒家道德学说强调个体身份的社会属性，或者说其功能性的角色。以上海市为例，上海市政府于2013年将《上海市重大行政决策程序规定》列入年度立法计划，在公开征求意见的《上海市重大行政决策程序规定（草案）》中，整篇唯有第13条介绍了风险评估这一环节，而没有具体操作的规定。

这种体制化的趋向与法治化有着明显区别，甚至与后者格格不入。三、行政决策风险评估核心制度之建构 若要使重构的行政决策风险评估制度真正能发挥保障行政决策的科学性、维护社会公众合法权益之功能，并在全国范围进行推广，那么必须从行政法上建构相应的制度。当然，行政决策主体依然是相关的行政机关。[4]需要指出的是，这里所谓的法定程序中的法是指全国人大及其常委会制定和颁布的狭义上的法。

[4]法定之外的必经程序极易蜕变为决策主体决策权限范围内的一种裁量程序，无法经由行政复议和诉讼接受完整的合法性检测。殊不知，这样做的后果只能导致公众与决策主体之间的信息不对称，使其处于合乎理性的无知状态，影响其参与风险评估，最终也会危及行政决策的可接受性，甚至导致群体性事件的发生。

对此相关部门解释说，除了车辆超载因素外，最主要的原因是桥面上使用的全部是进口材料，而外国的材料设计不适应蚌埠的高温。（3）在评估效果方面，多属短期稳定、个案稳定的评估，忽略长期稳定评估。[20][美]罗伯特·D．帕特南：《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，江西人民出版社2001年版，第215页。由此可见，不考虑决策事项之属性与类别而直接以程序工具主义为中心来建构行政决策风险评估制度的方案，极易将风险评估与复杂的社会现实相剥离，从而导致工作流程式的行政决策风险评估制度。

此外，法律对话不仅仅关注技术风险本身，也关注技术风险决策与更大范围内法律概念和观念之间的关联。3.体制化的渠道是架设更多的政府部门和过度行政化。对此，国务院于2010年颁布了《关于全面加强法治政府建设的意见》（以下简称《法治政府的意见》），于2012年下发了《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）的通知》（以下简称《指导意见》）。这种话语体系排除了法律术语的规范表达，与法治目标相去甚远。

信息公开原则是指行政决策风险评估程序的每一阶段、步骤、环节都应当以评估各方参与主体和社会公众看得见的方式进行。这一法治化的方案，主要是一种程序主义的进路。

上述模式在组织领导体制、评估内容和流程等方面各具特色。在我国社会稳定风险评估制度中，体制化体现出三方面的特点：（1）在评估方式方面，注重单方评估，忽视沟通评估。

1．构建以地方人大及其常委会为主导的决策主体与评估主体分离制度。比如，对于何谓需要评估的重大行政决策，这些文件往往语焉不详或者存在很大差异。政府被企业绑架变成保姆，虽然当地政府数次伸手相助，亦未能挽回颓势。对于行政决策风险评估制度的正当性而言，最低限度的程序正义可以导出避免偏私、合作式评估和信息公开三项基本原则。徐亚文、伍德志：《论社会稳定风险评估机制的局限性及其建构》，《政治与法律》2012年第1期。如果行政机关未履行该法定程序，那么行政决策将成为行政复议或行政诉讼的撤销对象或确认违法的法定理由，以避免在实践中因必经程序导致的风险评估内在结构错乱之现象。

（一）形式：工作流程而非程序规则 《法治政府的意见》提出，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。[14] 二、重构行政决策风险评估制度之逻辑起点与基本原则 行政法制的改革过程，在一定程度上也是一个制度试错过程。

[8]例如，最早开展风险评估的遂宁市所出台的规范性文件以简单、粗暴的数字量化方式明确表述了相关部门及其领导人的政治责任。刘靖华：《社会稳定风险规制的制度建设研究》，《学术界》2011年第10期。

[14]参见《关于〈上海市重大行政决策程序规定（草案）〉征询公众意见的公告》,http://news. hexun. com/2013-12-23/160835958.html,2014年8月3日访问。1.体制化的核心是人治，将行政权力和行政首长的意志凌驾于法律之上。

例如，在环境决策风险评估中，对噪音、化学物质应该采取何种污染控制措施等。但在短短3年之后，公司经营就已举步维艰，面临巨额资金压力，致生产停滞。他们通过对调整行政决策风险评估规范性文件的分析，认为存在的问题主要是：风险评估主体不中立、评估范围不明确、评估效力不足、信息不公开等，进而提出以工具主义程序观为中心来重构该制度。[15]罗豪才：《社会转型中的我国行政法制》，《国家行政学院学报》2013年第1期。

这些意见并没有对行政决策风险评估制度加以界定，而是从评估范围和内容、评估责任主体、评估程序和要求等方面对重大决策社会稳定风险评估机制的内容作出了规定。体制化认定的刚性稳定蕴含着自我封闭的制度逻辑，这种自我封闭的一个重要特性就是排除了体制外的社会力量的介入。

以社会稳定风险评估为例，近年来，虽然该项制度取得了若干典型经验，[6]但在地方实践中，它的弊端也非常明显。形成一种架构于程序正义基础之上的兼顾工具主义与本位主义的行政决策风险评估制度，在这种制度中，应遵循一种最低限度的程序正义。

从实践来看，它还指公共财政风险、社会稳定风险和环境生态风险[2]等领域，也关涉重大问题决策领域。鉴于公权力的特殊性，为防止其异化，笔者认同一些学者提出的以地方人大及其常委会主导行政决策风险评估的观点。

合作式评估是指权利受到或可能受到决策执行影响的利益相关者（包括公民、法人及其他社会组织）有权以平等的身份参与到风险评估过程中来，并对风险评估结果的形成发挥实质性影响。[2]刘平等：《上海市重大行政决策程序研究报告》，《政府法制研究》2009年第3期。3．构建评估咨询制度和同行评审制度。[19]对于前者，它所对应的决策事项往往是客观的、可计量的、不确定性是可控的。

那么，风险评估与公众参与、专家论证、合法性审查和集体讨论的关系是否构成一个完整的程序链条？结构是否合理？操作性若何？逻辑是否吻合？内在价值是否存在冲突？这些问题，该意见都没有作出明确的规定，在实践中，一些地方政府将风险评估与其他程序、步骤相混淆的情形时有发生，甚至干脆将风险评估等同于不可行论证。经由这种风险评估制度所产生的行政决策并不真正具有合法性。

沿着这一工具主义程序进路，风险评估制度演变成了一种保障行政机关决策、体现行政机关意志的机制，丧失了其应有的内在价值，而且也没有缓解其流程化、体制化和模糊化的弊端。[20]因此，合作式评估强调的是富有意义的参与，而不是形式上的出席或者到场。

制定配套的具有可操作性的《识别和处理利益或利害关系规则》，对何谓利益或利害关系进行清晰界定，对审查和处理程序以及各方主体的权利义务关系进行详细规定，明确虚假利益声明的法律后果。基于这种现状，行政法学界已有学者对该制度加以检讨。

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